Qu’est-ce que la "gouvernance" ?

Voici l’introduction et la première partie d’un dossier sur la notion de "Gouvernance", réalisé en août 1999 par le Centre de documentation de l’urbanisme (CDU). Les auteurs en sont Nathalie Holec (Association 4D - Dossiers et débats pour le développement durable) et Geneviève Brunet-Jolivard (Centre de documentation de l’urbanisme).

INTRODUCTION

Depuis quelques années, la gouvernance fait l’objet d’un grand nombre de travaux qui ont pour caractéristiques d’être très hétérogènes. En effet, ceux-ci relèvent de disciplines et de racines théoriques variées allant de l’économie institutionnelle aux relations internationales en passant par l’économie ou la sociologie des organisations, l’économie du développement, la science politique ou encore l’administration publique.

L’appropriation de cette notion par différents courants de pensée fait que le terme de " gouvernance " revêt aujourd’hui de multiples significations et se prête à de multiples usages. Le terme est ainsi associé à tout type de politique publique ou privée et décliné en fonction des différentes échelles territoriales d’intervention. Sont ainsi définies et étudiées les notions de gouvernance de l’emploi, de gouvernance des politiques monétaires, de gouvernance des entreprises, de gouvernance locale, de gouvernance mondiale, de gouvernance globale, de gouvernance des régions européennes, de gouvernance urbaine, pour ne citer que ces quelques exemples. Ces diverses interprétations renvoient en fait à des convictions idéologiques différentes, voire opposées.

La première partie de cette note vise donc à faire le point sur la notion de gouvernance, sur sa genèse, sur ce qu’elle recouvre et sur les finalités de son utilisation. Il est en effet possible, malgré l’absence d’unité dans les travaux, de dégager un " socle commun " sur lequel s’appuient les différentes approches développées en termes de gouvernance. Les trois parties suivantes, consacrées respectivement à la gouvernance mondiale, à la " bonne gouvernance " et à la gouvernance urbaine, visent à examiner le glissement qui s’opère d’une conception de la gouvernance centrée sur les économies à une conception axée sur les territoires, suivant la position idéologique adoptée. En effet, la gouvernance peut être vue comme un instrument de renforcement de la libéralisation des économies ou au contraire comme un outil permettant de maintenir ou de rétablir une cohésion territoriale. Le premier point de vue prévaut principalement dans les réflexions portant sur les relations internationales ; le second point de vue est plus fréquemment adopté dans les travaux sur la gouvernance urbaine. Nous avons donc choisi de rendre compte de ces deux types d’approche.

I. UNE NOTION D’ORIGINE ECONOMIQUE

Le terme de " governance " est apparu il y a plus d’un demi-siècle chez les économistes américains. Ronald Coase, jeune économiste, publie en 1937 un article, " The Nature of the firm " dans lequel il explique que la firme émerge car ses modes de coordination interne permettent de réduire les coûts de transaction que génère le marché ; la firme s’avère plus efficace que le marché pour organiser certains échanges. Cette théorie, redécouverte dans les années 70 par les économistes institutionnalistes, et en particulier par Olivier Williamson, débouche sur des travaux qui définissent la gouvernance comme les dispositifs mis en oeuvre par la firme pour mener des coordinations efficaces qui relèvent de deux registres : protocoles internes lorsque la firme est intégrée (hiérarchie) ou contrats, partenariat, usage de normes lorsqu’elle s’ouvre à des sous-traitants (1) Le terme " corporate governance ", qu’on peut traduire par gouvernance d’entreprises, va ensuite être utilisé dans les milieux d’affaires américains tout au long des années 80.

A la fin des années 80, la notion est importée dans les sciences politiques anglaises à l’occasion du financement par le gouvernement d’un programme de recherche sur le thème de la recomposition du pouvoir local. En effet, à partir de 1979, le gouvernement de Margaret Thatcher a mis en place une série de réformes visant à limiter le pouvoir des autorités locales, jugées inefficaces et trop coûteuses, par le renforcement de la centralisation et la privatisation de certains services publics. Le gouvernement local britannique n’a cependant pas disparu mais il s’est au contraire restructuré pour survivre aux réformes et aux pressions gouvernementales. Les chercheurs qui se sont penchés sur ces transformations des modes de gouvernement des institutions locales anglaises ont choisi le terme de " urban governance " pour qualifier leurs recherches. Ils ont ainsi souhaité se démarquer de la notion de " local government " associée au précédent régime décentralisé condamné par le pouvoir central. Par la suite, la notion de " urban governance " a été reprise par d’autres pays européens et s’est généralisée dans l’étude des pouvoirs locaux.

La notion de gouvernance fait par ailleurs son apparition à la fin des années 80 dans un autre champ, celui des relations internationales. Le terme de " good governance " est employé par les institutions financières internationales pour définir les critères d’une bonne administration publique dans les pays soumis à des programmes d’ajustement structurel. Les organismes de prêt internationaux préconisent par le biais de cette notion des réformes institutionnelles nécessaires à la réussite de leurs programmes économiques.

Le terme de gouvernance aurait donc été importé du monde de l’entreprise pour désigner des modes de coordination et de partenariat différents du marché mis en oeuvre au niveau du pouvoir politique.

LA GOUVERNANCE POUR DESIGNER LES TRANSFORMATIONS DES FORMES DE L’ACTION PUBLIQUE

Bien que la notion de gouvernance soit employée par des courants de pensée différents avec des finalités différentes, il est possible de déterminer quels sont les éléments communs auxquels se réfèrent les différentes approches lorsqu’elles utilisent ce terme.

Le terme de gouvernance est apparu pour rendre compte des transformations des formes de l’action publique. La gouvernance se définit de manière générale comme " un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions, pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains " (2) ou encore comme " les nouvelles formes interactives de gouvernement dans lesquelles les acteurs privés, les différentes organisations publiques, les groupes ou communautés de citoyens, ou d’autres types d’acteurs, prennent part à la formulation de la politique " (3) Dans son rapport daté de 1995, la Commission sur la gouvernance mondiale(4)définit la gouvernance comme " la somme des différentes façons dont les individus et les institutions, publics et privés, gèrent leurs affaires communes. C’est un processus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers et conflictuels. Elle inclut les institutions officielles et les régimes dotés de pouvoirs exécutoires tout aussi bien que les arrangements informels sur lesquels les peuples et les institutions sont tombés d’accord ou qu’ils perçoivent être de leur intérêt " (5)

La gouvernance met l’accent sur plusieurs types de transformation des modalités de l’action publique :

 elle repose sur une dénonciation du modèle de politique traditionnel qui confie aux seules autorités politiques la responsabilité de la gestion des affaires publiques. Elle se distingue donc de l’idée classique du gouvernement. Le gouvernement se caractérise par la capacité de prendre des décisions et de pouvoir les appliquer en vertu d’un pouvoir coercitif légitime dont les institutions de gouvernement ont le monopole. Avec la notion de gouvernance, "le rôle surplombant de contrôle et de commandement, centré sur une construction institutionnelle est remis en cause au profit d’une approche plurale et interactive du pouvoir " (6) Cette conception repose sur l’hypothèse selon laquelle les sociétés connaissent actuellement une crise de la gouvernabilité, des problèmes d’échec à gouverner ou encore une ingouvernabilité des systèmes. La gouvernance apparaît alors comme la meilleure réponse possible aux contradictions engendrées par le développement politique et social, comme un moyen de répondre à la crise par de nouvelles formes de régulation.

 elle met l’accent sur la multiplicité et la diversité des acteurs qui interviennent ou peuvent intervenir dans la gestion des affaires publiques. La crise de la gouvernabilité invite en effet les Etats, les collectivités territoriales, les organismes internationaux ou les différentes régions du monde à se tourner vers des interlocuteurs, tels que les organisations à but non lucratif, les entreprises privées et les citoyens, qui sont en mesure de trouver des solutions aux problèmes collectifs que rencontrent la société. Ce faisant, la gouvernance attire l’attention sur le déplacement des responsabilités qui s’opère entre l’Etat, la société civile et les forces du marché lorsque de nouveaux acteurs sont associés au processus de décision et sur le déplacement des frontières entre le secteur privé et le secteur public. Les autorités publiques qui s’en remettent davantage aux secteurs privé et associatif voient leur rôle modifié ; d’interventionnistes, elles doivent passer à un rôle de facilitateur, de stratège, d’animateur, de régulateur.

 la notion de gouvernance met également l’accent sur l’interdépendance des pouvoirs associés à l’action collective. La gestion des affaires publiques repose sur un processus d’interaction/négociation entre intervenants hétérogènes. "Dans la nouvelle gouvernance, les acteurs de toute nature et les institutions publiques s’associent, mettent en commun leurs ressources, leur expertise, leurs capacités et leurs projets, et créent une nouvelle coalition d’action fondée sur le partage des responsabilités" (7). Cette interaction est rendue nécessaire par le fait qu’aucun acteur, public ou privé, ne dispose des connaissances et des moyens nécessaires pour s’attaquer seuls aux problèmes. La gouvernance implique donc la participation, la négociation et la coordination. Une large place doit être faite à l’espace public, " celui dans lequel les différentes composantes de la société affirment leur existence, entrent en communication les unes avec les autres, débattent en exerçant leur pouvoir d’expression et de critique " (8). Ces négociations doivent permettre de dépasser les intérêts divers et conflictuels et éventuellement de parvenir à un consensus. La rationalité procédurale joue un rôle aussi important que la rationalité substantielle dans la mesure où l’accent est mis autant sur le processus de dialogue que sur le résultat de ce processus.

En résumé, la gouvernance trouverait donc son fondement dans un dysfonctionnement croissant de l’action publique qui dicterait l’émergence de nouveaux principes et de nouvelles modalités de régulation publique. Celles-ci consistent à associer à la gestion des affaires publiques des acteurs de toute nature, membres de la société civile, professionnels, citoyens, syndicalistes, au travers de processus de participation et de négociation qui doivent permettre de déboucher sur des objectifs et des projets communs. On peut toutefois légitimement se demander à quelles fins la notion de gouvernance est utilisée.

EFFICACITE CONTRE LEGITIMITE DES INSTITUTIONS POLITIQUES, LIBERALISATION CONTRE DEMOCRATISATION DES SOCIETES

La notion de gouvernance telle qu’elle apparaît dans l’ensemble de la littérature consacrée à cette question, a, sans conteste, une valeur analytique. Elle permet de mettre en lumière des phénomènes tels que la relativisation des frontières institutionnelles ou l’existence de mécanismes de coopération et de négociation dont l’ampleur ne peut être saisi par la notion de gouvernement. La notion de gouvernance fournit donc un cadre conceptuel qui permet de penser et de comprendre l’évolution des processus de gouvernement. Elle offre une nouvelle grille de lecture et d’analyse, un système de référence qui remet en question une grande partie des présupposés sur lesquels se fonde l’administration publique traditionnelle.

La notion de gouvernance a par ailleurs une ambition à la fois descriptive, de caractérisation des formes émergentes de l’action publique et normative, de détermination de l’orientation des changements nécessaires.

Une des caractéristiques de la gouvernance est qu’elle possède un fort contenu politique voire idéologique, qui n’est pas toujours explicité par les auteurs des différents travaux sur le sujet. On peut distinguer en effet deux grandes approches de la gouvernance : une approche gestionnaire et une approche plus politique.

Dans la première approche, la gouvernance donne lieu à des travaux qui portent sur les politiques publiques, les nouveaux modes de coordination entre acteurs, les conditions de leur coopération et les principaux problèmes que ce partenariat soulève ou sur la définition des conditions de la bonne gouvernance. La gouvernance n’est alors envisagée que sous l’angle des modes de coordination permettant d’améliorer l’efficacité de l’action publique. C’est par exemple le cas des travaux menés par les économistes américains du " public choice " qui s’intéressent principalement au rapport coût/efficacité de l’action collective et recherchent, au niveau de l’Etat, de nouveaux principes d’action permettant d’améliorer son fonctionnement. La transformation des modes de régulation n’est justifiée que par des principes gestionnaires et utilitaristes : la modernisation des structures de gouvernement est une nécessité compte tenu de leur relative inefficacité et des gaspillages financiers auxquelles elles conduisent en période de restrictions budgétaires.

A une conception que l’on peut qualifier de restrictive de la gouvernance, répond une seconde acception plus large. La gouvernance est appréhendée par d’autres auteurs comme allant au-delà de ces aspects instrumentaux dans la mesure où, derrière la transformation des manières de faire, se profile la question des luttes de pouvoir, de la légitimité de ceux qui sont associés au processus de décision, de l’émergence ou de la disparition d’acteurs politiques c’est-à-dire de niveaux significatifs de l’organisation sociale et politique.

La gouvernance permet alors de rendre compte de l’articulation de régulations, de "processus politiques et sociaux d’intégration, d’élaboration de projets collectifs, d’agrégation de différents intérêts recomposés et représentés sur une scène extérieure " (9) (Patrick Le Galès). La notion de gouvernance permet d’aller au-delà des problèmes de coordination et d’efficacité en intégrant une dimension politique et sociale. La réflexion porte non plus seulement sur les modes les plus efficaces et efficients du management de la société mais aussi sur l’exercice du pouvoir et de la domination. On passe ainsi de la question de la gouvernance de l’économie, développée par les économistes institutionnels ou la sociologie des organisations, à la gouvernance des territoires qui intéresse la sociologie et la science politique.

A cette grille d’analyse se superpose une autre lecture de la gouvernance en termes de positions idéologiques ; la notion recouvre des choix idéologiques différents et parfois même opposés. Il n’existe pas de position commune sur les finalités de la gouvernance. La gouvernance constitue pour certains un instrument au service de la poursuite de la libéralisation des sociétés dans la mesure où elle consiste à limiter le rôle des gouvernements et à faire entrer dans le processus de décision des acteurs non-gouvernementaux en privatisant les entreprises et certains services publics, en dérégulant et en déréglementant. Les tenants d’une approche " économiciste ", gestionnaire de la gouvernance dissimulent fréquemment leurs intentions qui ne sont autres que l’extension du marché capitaliste. Pour d’autres, principalement ceux qui développent une approche en termes de pouvoir, la gouvernance est perçue comme une voie ouverte à la démocratisation du fonctionnement étatique, à la mobilisation civique et aux initiatives locales et citoyennes.

En définitive, la notion de gouvernance offre une grille d’interprétation nouvelle du politique et des relations entre les institutions et le politique non-institué. Cette grille d’analyse est appliquée à tous les processus de gouvernement, du gouvernement mondial au gouvernement local et concerne les pays développés comme les pays en développement. Suivant les choix idéologiques qu’elle recouvre, la gouvernance consiste à réformer les institutions politiques pour limiter les entraves au bon fonctionnement du marché (conception dominante dans le champ des relations internationales) ou au contraire à renforcer les mécanismes de régulation pour lutter contre les effets du libéralisme et en particulier contre la décohésion sociale (conception dominante en matière de gouvernance urbaine).

Pour lire la suite, les IIe, IIIe et IVe parties.