Annexe 35 concernant la recherche, l’enseignement supérieur et la vie étudiante au Rapport fait au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances 2012 (12 octobre 2011)

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

---

ANNEXE N° 35

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE

Rapporteur spécial : M. Laurent Hénart

Député

____

Pour lire l’ensemble de ce rapport

Extrait concernant la gestion de la masse salariale des personnels

Le Rapporteur spécial regrette ne pas avoir obtenu de réponse à sa question budgétaire concernant l’évolution de la masse salariale des établissements ayant accédé aux RCE.

À terme, il faudra envisager une réforme du statut de la fonction publique universitaire. En effet, l’autonomie des universités n’est pas conciliable avec le maintien d’un statut contrôlé par l’État. Elle risque d’aboutir à un système à deux vitesses, avec des fonctionnaires nationaux d’une part et des employés locaux qui ne bénéficient d’aucune protection d’autre part.

La fonction publique territoriale constitue un modèle intéressant de statut unique permettant le recrutement et la gestion par les collectivités (les fonctionnaires sont sélectionnés par concours au niveau national mais recrutés par les collectivités, un centre de gestion gérant les décalages frictionnels et garantissant les rémunérations de tous les titulaires). Dans le même esprit, on pourrait envisager la création d’un statut pour les personnels de l’enseignement supérieur, qui permette de concilier la sélection par concours au niveau nationale et la gestion des ressources humaines par les universités, tout en garantissant la rémunération des titulaires.

SYNTHÈSE

Cette année encore, l’enseignement supérieur et la recherche sont la priorité budgétaire du Gouvernement et échappent de ce fait à l’effort général de réduction des dépenses publiques et du déficit budgétaire.

Globalement, les crédits figurant sur le programme propre à l’enseignement supérieur s’élèveront à 12 764 millions d’euros en autorisations d’engagement et 12 510,3 millions d’euros de crédits de paiement en augmentation respective de 2,3 % et 1,9 %. Dans un contexte de contraintes exceptionnelles pesant sur les finances publiques, le Rapporteur spécial salue la constante priorité donnée à l’enseignement supérieur. Le programme Vie étudiante est quant à lui doté de 2 171,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 168,5 millions d’euros de crédits de paiement soit une hausse de 4,38 % et 4,14 %.

En outre, la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ne sera pas appliquée dans ce secteur, qu’il s’agisse des enseignants chercheurs ou des personnels administratifs et techniques.

L’évolution des crédits du programme 150 se justifie notamment par les mesures budgétaires suivantes :

– la hausse entre 2011 et 2012 de 138,8 millions d’euros (AE=CP) du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions sur l’ensemble des dépenses de personnel du programme 150 (titre 2 et titre 3 pour les universités autonomes passées sous le régime des responsabilités et compétences élargies). À cet égard, l’évolution du taux du CAS Pensions était partiellement prévue dans le triennal avec une provision de 95,5 millions d’euros correspondant à une évolution du taux du CAS Pensions de 65,72 % à 67,92 %. De fait, l’équilibre global du CAS Pensions a nécessité un relèvement du taux à 68,92 %, soit une majoration des crédits de titre 2 de 6,8 millions d’euros, et des crédits hors titre 2 de 36,22 millions d’euros. Ce dernier montant n’a pas donné lieu à abondement : il est financé par redéploiement au sein des crédits hors titre 2 du programme 150 ;

– un abondement de la masse salariale par rapport au triennal de 43,2 millions d’euros en AE et CP destiné aux universités ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies, pour tenir compte des données définitives d’exécution 2010 ;

– la progression des moyens généraux des établissements (27,56 millions d’euros en AE=CP), comprenant les mesures de financement du renouvellement des contrats avec les établissements, des moyens nouveaux pour les établissements hors modèle, et la poursuite du financement de mesures incitatives pour le passage à l’autonomie ;

– la progression des moyens alloués à l’enseignement privé (+ 3 millions d’euros), permettant la poursuite des contrats ;

– une progression des dépenses relatives à l’immobilier de 68,4 millions d’euros (incluant une dotation s’ajoutant aux flux prévus par le triennal de 70 millions d’euros en autorisations d’engagement pour le financement des projets immobiliers de l’EPAURIF) et de 22,6 millions d’euros en crédits de paiement.

Le programme Vie étudiante enregistre un abondement de 15,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement par rapport au triennal, financé par également redéploiement au sein de la mission, afin notamment de tenir compte de l’évolution des effectifs de boursiers sur critères sociaux.

Le Rapporteur spécial souhaiterait qu’une étude puisse être faite sur la cohorte d’universités ayant accédé à l’autonomie renforcée en 2009, 2010 et 2011 : l’évaluation porterait notamment sur l’utilisation par celles-ci de leur masse salariale, le nombre et la nature des recrutements effectués, l’évolution des salaires, la mise en place d’une politique propre de primes par leurs présidents.

Enfin, le rapport effectue un premier bilan de la loi LRU et sur la circulaire du ministre de l’Intérieur visant à réduire l’accès à un premier emploi aux étudiants étrangers.

Trois dossiers d’actualité font l’objet d’un commentaire plus approfondi ci-après.

ÉTABLISSEMENTS À RESPONSABILITÉS ET COMPÉTENCES ÉLARGIES (RCE) : PRENDRE EN COMPTE LE COÛT INDUIT DE L’AUTONOMIE

En 2008, 35 universités (dont une université de technologie et 2 ENS) avaient demandé à bénéficier des responsabilités et compétences élargies au 1er janvier 2009. Compte tenu de la fusion des 3 universités strasbourgeoises, ce sont 18 universités qui ont accédé à l’autonomie en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

En 2009, 30 établissements (dont 2 universités de technologies, 2 ENS et 3 INP) avaient demandé à bénéficier des responsabilités et compétences élargies au 1er janvier 2010. Compte tenu de la fusion des 2 ENS lyonnaises, ce sont 38 établissements (dont 31 universités et 2 universités de technologie) qui ont accédé à l’autonomie.

En 2011, 21 universités, 2 grands établissements, 1’École normale supérieure, 2 instituts ou écoles extérieurs aux universités et 4 autres écoles d’ingénieurs ont bénéficié du transfert de compétences.

Au total, au 1er janvier 2011, 72 universités dont 3 universités de technologie (soit 87 %), 3 grands établissements, 3 ENS, 3 INP, 1 INSA et 6 autres écoles d’ingénieurs bénéficient des responsabilités et compétences élargies.

Au 1er janvier 2012, les 12 établissements suivants : les universités de Lille 3, Paris 10 et Perpignan, ainsi que le Collège de France, l’EHESS, l’EHESP et l’École Polytechnique auxquels s’ajoutent les écoles d’ingénieurs suivantes : l’École centrale de Lille, l’École centrale de Lyon, l’ENSI de Caen, l’IFMA de Clermont-Ferrand et l’INSA de Toulouse, basculeront dans le nouveau régime prévu par la loi du 10 août 2007.

L’université de Polynésie française, conformément à l’ordonnance du 24 juillet 2008 portant extension et adaptation de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, a sollicité de ne bénéficier des responsabilités et compétences élargie qu’à compter du 1er janvier 2013.

*

Les engagements budgétaires pris par le Gouvernement sur la période 2007-2012 devaient conduire à une augmentation globale de 9 milliards d’euros. Pour les budgets 2008, 2009 et 2010, le Gouvernement a accompagné financièrement la réforme LRU. Les budgets 2011 et 2012 continuent à prévoir des augmentations de dotations budgétaires qui accompagneront les nouveaux établissements.

En revanche, les établissements déjà passés à l’autonomie doivent faire face aux conséquences des transferts de charge – masse salariale, GVT. Le ministère de l’Enseignement supérieur a prévu cette année une augmentation de 15 millions d’euros – qui devrait prendre la forme d’un amendement – afin de permettre à ces établissements d’équilibrer leur budget.

Le Rapporteur spécial craint que dans un contexte de finances publiques très contraintes, cette « rallonge » budgétaire ne soit pas possible chaque [année (le rapporteur a sauté ce mot, note de SLU)], d’autant plus qu’elle ne fera que croître avec l’augmentation du nombre d’établissements accédant aux RCE. Il convient donc de mener une réflexion approfondie sur les conséquences du passage à l’autonomie afin de dégager des pistes de financement pérenne pour nos établissements d’enseignement supérieur.

ÉTUDIANTS ÉTRANGERS : NE PAS FRAGILISER L’ATTRACTIVITÉ DU PAYS

Facteur essentiel de l’attractivité de notre système d’enseignement supérieur, du rayonnement international, culturel, scientifique et économique de la France, l’accueil des étudiants étrangers doit constituer l’un des axes majeurs de la politique nationale d’enseignement supérieur.

La France accueillait en 2009-2010 278 000 étudiants étrangers soit 12 % du total de la population étudiante dont 215 000 à l’université. La France est donc le troisième pays d’accueil derrière les États-Unis et le Royaume-Uni et devant l’Australie et l’Allemagne.

L’article 6 de la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration prévoit que : « l’étranger qui, ayant achevé avec succès, dans un établissement d’enseignement supérieur habilité au plan national, un cycle de formation conduisant à un diplôme au moins équivalent au master, souhaite dans la perspective de son retour dans son pays d’origine, compléter sa formation par une première expérience » puisse le faire. Ils peuvent actuellement bénéficier d’une autorisation de séjour provisoire de 6 mois. Cette disposition a été prise afin de permettre aux entreprises françaises et de leur pays d’origine de profiter de l’apport d’étudiants hautement qualifiés.

Une circulaire Maîtrise de l’immigration professionnelle du 31 mai 2011 adressée aux préfets restreint l’accès à une première expérience professionnelle aux étudiants étrangers pourtant expressément prévue par la loi.

Cette circulaire, prise dans une logique ignorant les problématiques d’enseignement supérieur ou de rayonnement économique ou international de la France peut avoir plusieurs conséquences négatives :

– la lisibilité et la visibilité de la stratégie d’internationalisation de l’enseignement supérieur français risquent d’être altérées ;

– les étudiants étrangers formés en France sont un atout considérable pour les entreprises françaises souhaitant s’implanter à l’étranger ; il s’agit d’un signal de repli dommageable.

*

Le Rapporteur spécial émet les réserves les plus expresses à l’égard d’une circulaire susceptible de porter atteinte à l’attractivité de nos universités et handicaper les entreprises françaises souhaitant rayonner à l’international en s’appuyant sur une main-d’œuvre qualifiée et formée en France.

LE DIXIÈME MOIS DE BOURSE : UNE RÉALITÉ EFFECTIVE

À la rentrée 2011, tous les boursiers recevront 10 mois de bourse sur l’année universitaire entre septembre et juin, 10 mois de bourse au lieu de seulement 9 mois précédemment.

Cette mesure, décidée par le Président de la République, illustre la volonté du Gouvernement d’assurer un pilotage économique qui n’est pas aveugle aux réalités du terrain. La mise en œuvre de cette mesure intervient en effet au moment où notre pays doit opérer un redressement majeur de ses finances publiques. Aider les jeunes à réussir, c’est investir dans l’avenir. Aider les jeunes les plus défavorisés à réussir, c’est renforcer l’égalité des chances. Le Rapporteur spécial salue cette mesure.

Cet effort répond aussi à une évolution du rythme des études. Maintenir le calcul des bourses sur neuf mensualités alors que l’année d’enseignement s’allonge pénalisait les plus modestes des étudiants.

D’ores et déjà, de nombreuses formations sont à 10 mois de scolarité : c’est le cas notamment pour les IUT, les formations de BTS et les classes préparatoires. Depuis l’année dernière, une politique de généralisation a été entreprise sur la base d’un cahier des charges transmis aux universités.

Cette mesure d’équité sociale s’inscrit dans le cadre de la politique en faveur des étudiants engagée en 2008 en parallèle de la réforme de l’université :

– augmentation du nombre de boursiers de l’échelon 0 de bourse qui permet d’étendre à des étudiants issus des classes moyennes modestes le bénéficie de l’exonération, pour tous les boursiers, de droits d’inscription et de sécurité sociale, création d’un 6e échelon de bourse pour les 110 000 étudiants les plus défavorisés ;

– une revalorisation régulière des plafonds de revenus et des taux qui a permis d’augmenter de 24,5 % le nombre des boursiers ;

– une augmentation des bourses de 20 % en moyenne et de 26 % pour les plus défavorisés sur 2007-2011.

La réforme a également permis :

– de mieux reconnaître le mérite : d’un montant de 200 euros par mois, l’aide au mérite est attribuée aux lycéens ayant obtenu une mention très bien au baccalauréat et aux « lauréats étudiants » identifiés par les universités comme appartenant aux 10 % des meilleurs étudiants titulaires de la licence de l’année. En 2010-2011, plus de 23 800 étudiants ont bénéficié d’une aide au mérite.

– d’encourager la mobilité internationale : le complément d’aide à la mobilité internationale, dont le montant est de 400 euros par mois, vient en aide aux étudiants boursiers qui partent entre 2 et 9 mois à l’étranger pour suivre une formation supérieure dans le cadre d’un programme d’échanges ou effectuer un stage international.

Enfin la réforme de 2008 a permis la mise en place d’un Fonds d’aide d’urgence (FNAU). Réparti entre les CROUS qui décident de sa distribution après avis d’une commission d’attribution et étude des dossiers de demande par une assistante sociale. Il est destiné à venir en aide aux étudiants faisant face à une situation d’exceptionnelle ou de particulière gravité et ne pouvant prétendre à une bourse sur critères sociaux. Il peut donner lieu soit à une aide ponctuelle soit une aide annuelle.

Au 31 juillet 2011, on comptait en France 590 967 boursiers sur critères sociaux.

La réforme des bourses sur critères sociaux entrée en vigueur à la rentrée 2008 a permis de mettre un terme à la chute progressive du nombre de boursiers constatée depuis 2005 et d’inverser très significativement la tendance : plus de 119 000 boursiers supplémentaires depuis 2008 (471 300 boursiers en 2007, soit une hausse de 25,4 % a été observée entre 2007 et 2011).