Etude des mécanismes internes d’allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités - Rapport n° 2012-041, avril 2012

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Etude des mécanismes internes d’allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités

Rapport à monsieur le ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

Pascal AIMÉ, Françoise BOUTET-WAÏSS, Jocelyne COLLET-SASSERE, Bernard DIZAMBOURG, Hervé DOUCHIN, Bernard FROMENT, Michèle MOSNIER, Eric PIMMEL
Inspecteurs-trices général-es de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche.

S O M M A I R E

Introduction

1. Les mécanismes internes d’allocation des moyens évoluent sous l’effet des mutations du dispositif d’enseignement supérieur et de recherche français

• • 1.1. Le passage aux RCE
    • 1.1.1. Le passage aux RCE a modifié les équilibres budgétaires des établissements
    • 1.1.2. Le passage aux RCE a également modifié le recours au fonds de roulement comme levier d’allocation des moyens
    • 1.1.3. Un budget global incluant le financement des activités de recherche
    • 1.1.4. La dévolution du patrimoine a sanctuarisé des moyens importants
  • 1.2. Les fusions et rapprochements d’établissement
  • 1.3. Le programme investissements d’avenir
    • 1.3.1. L’enseignement supérieur et la recherche : une priorité nationale
    • 1.3.2. Les interrogations liées au développement des financements sur projets

2. L’état des lieux des universités fait apparaître des évolutions intéressantes en matière d’allocation interne des moyens, notamment dans le domaine de la recherche

• • 2.1. Les outils de pilotage et la connaissance des établissements progressent
    • 2.1.1. La construction progressive de services ou cellules d’aide au pilotage
    • 2.1.2. Des indicateurs plus fiables et plus nombreux
    • 2.1.3. L’audit des fonctions supports
    • 2.1.4. Les universités manquent d’outils pour analyser la masse salariale dont les données ne sont pas exploitées
    • 2.1.5. Les balbutiements de la comptabilité analytique
  • 2.2. Le dialogue de gestion se développe
    • 2.2.1. Le dialogue de gestion constitue l’une des réponses au renforcement des pouvoirs de gestion des présidents d’université
    • 2.2.2. Le dialogue de gestion prend des formes diverses tant par ses modalités de mise en œuvre que par son contenu
    • 2.2.3. Les relations université-IUT sont de bonne qualité dans la quasi-totalité des établissements visités
  • 2.3. Les moyens consacrés à la recherche progressent et leurs modes d’allocation intègrent de plus en plus des critères de performance et des volets incitatifs
    • 2.3.1. Le passage aux RCE et l’instauration du budget global ont eu pour effet d’augmenter durablement le financement sur subvention pour charge de service public des activités de recherche
    • 2.3.2. De nouveaux modèles d’allocation des moyens en crédits intégrant des critères de performance ont été élaborés
    • 2.3.3. L’allocation des moyens sur objectifs progresse également
  • 2.4. La gestion des emplois est un instrument de mise en œuvre des politiques des établissements, dans les limites d’un périmètre circonscrit aux emplois vacants et d’une vision annualisée
    • 2.4.1. Le passage aux RCE n’a pas entraîné de bouleversements dans la structure des emplois des établissements
    • 2.4.2. … des priorités différentes apparaissent cependant d’un établissement à l’autre
    • 2.4.3. Les marges de manœuvre en matière de gestion des emplois sont en partie dépendantes du mode de gouvernance et de l’organisation des établissements
    • 2.4.4. Avec plus ou moins de volontarisme et de succès, les équipes dirigeantes s’emploient à faire émerger un consensus autour de politiques plus ou moins dynamiques 2.4.5. Des résultats difficiles à évaluer
  • 2.5. L’offre de formation commence à être perçue comme un levier important de la maîtrise des moyens
  • 2.6. La dévolution du patrimoine contribue à une meilleure prise en compte de la dimension pluriannuelle

3. Des limites entravent encore la capacité des équipes de direction

• • 3.1. La question de l’allocation des moyens n’est pas abordée globalement dans les établissements : les universités développent un dialogue de gestion qui est le plus souvent fractionné
    • 3.1.1. Le dialogue de gestion dépasse la problématique des dotations budgétaires mais demeure encore très fractionné
    • 3.1.2. Le dialogue de gestion reste peu prospectif
    • 3.1.3. La place de la recherche dans le dialogue avec les composantes est un enjeu dans plusieurs des universités visitées
    • 3.1.4. Le dialogue de gestion privilégie la répartition des moyens entres structures à la répartition entres fonctions stratégiques
    • 3.1.5. Le dialogue de gestion est un dispositif apprécié qui ne satisfait cependant pas totalement les composantes car il n’intègre pas de volet incitatif
  • 3.2. La dimension pluriannuelle est trop souvent absente
  • 3.3. Les indicateurs de pilotage disponibles sont peu pris en compte dans le processus de prise de décision
  • 3.4. Les décisions des établissements ne s’appuient pas sur une vision consolidée des moyens disponibles
  • 3.5. Le suivi des recettes et le développement des ressources disponibles n’apparaissent pas prioritaires
    • 3.5.1. Le développement des ressources propres doit être encouragé à travers le dialogue de gestion
    • 3.5.2. Les ressources propres doivent participer au financement du fonctionnement général de l’établissement au moins à hauteur des coûts de support qu’elles génèrent
  • 3.6. La maîtrise du volume horaire de la charge d’enseignement est peu assurée
  • 3.7. Les décisions prises ne reposent pas sur la mise en évidence de l’équilibre économique des différentes activités des établissements
  • 3.8. La culture de la reconduction des dotations de l’année antérieure est encore prégnante dans certains établissements
  • 3.9. La part laissée aux dispositifs de financement sur objectifs est faible
  • 3.10. L’analyse de la masse salariale ne constitue pas encore un outil de pilotage
  • 3.11. Les équipes de direction associent assez peu leurs instances

4. Le modèle de répartition des moyens SYMPA n’est pas sans
influence sur les dispositifs d’allocation des établissements

• • 4.1. Le modèle SYMPA introduit des innovations intéressantes
  • 4.2. Le modèle SYMPA présente néanmoins des limites
    • 4.2.1. Les limites propres au modèle
    • 4.2.2. Les limites liées aux modalités de détermination de la dotation masse salariale
    • 4.2.3. Les limites propres aux modalités d’utilisation du modèle
  • 4.3. Le modèle SYMPA et le financement des investissements d’avenir
  • 4.4. Les effets du modèle sur les modalités d’allocation des moyens dans les universités
    • 4.4.1. L’effet sur la gestion des emplois
    • 4.4.2. Les effets sur la gestion des crédits de fonctionnement

5. Des évolutions peuvent être engagées rapidement

• • 5.1. Engager l’évolution du modèle SYMPA
  • 5.2. … et des modalités de détermination de la dotation masse salariale
    • 5.2.1. Les modalités de détermination des enveloppes masse salariale dans les EPST sont difficilement transposables à court terme aux universités
    • 5.2.2. Les contraintes propres aux universités
    • 5.2.3. L’articulation du modèle SYMPA et de l’enveloppe masse salariale État
    • 5.2.4. Les pistes d’évolution du dispositif masse salariale État
  • 5.3. La rénovation du rôle du contrat d’établissement et l’augmentation de la part des moyens alloués par ce biais
  • 5.4. Mieux articuler les procédures classiques d’allocation des moyens – modèle et contrat – avec la montée en puissance des financements sur projets et des financements extra budgétaires
  • 5.5. Promouvoir une vision globale des moyens disponibles sur un site
  • 5.6. Outiller les dispositifs d’allocation des moyens pour faciliter l’analyse de leurs impacts économiques
  • 5.7. Repenser la répartition des compétences entre les différents niveaux des établissements
    • 5.7.1. L’articulation entre les activités de formation et de recherche
    • 5.7.2. Privilégier l’allocation des moyens par secteurs disciplinaires à l’allocation par structures internes pour assurer une meilleure articulation avec les orientations stratégiques des établissements

6. Rappel des principales préconisations de la mission

• • 6.1. Les principales préconisations aux établissements
  • 6.2. Les principales recommandations au ministère

6.1. Les principales préconisations aux établissements

Faire évoluer les mécanismes internes d’allocation des moyens

 restituer des marges de manœuvre politiques via le dialogue de gestion, en limitant la part des moyens allouée sur la base de l’activité voire de la performance et en réservant une partie des moyens au financement d’objectifs précis fixés conjointement. – abandonner les mécanismes de reconduction des dotations des années antérieures ;
 mettre en œuvre des dispositifs d’allocation interne des crédits reposant pour partie sur des critères transparents, connus de tous, et pour partie sur une dotation sur objectifs afin d’optimiser les marges de manœuvre à tous les niveaux de l’établissement ; – faire évoluer les processus d’allocation des moyens en privilégiant, à travers un dialogue de gestion dépassant les frontières de chaque composante, une approche plus globale favorisant le déploiement de marges de manœuvre ;
 encourager la pratique qui consiste à confier à des structures intermédiaires, de type collégium, représentant les grands secteurs de l’établissement, préalablement dotés par le conseil d’administration, la responsabilité de répartir les moyens en emplois et en crédits entre les composantes dont elles sont constituées.

Dynamiser le dialogue de gestion

 donner un caractère plus global aux dialogue de gestion – emplois, crédits, offre de formation et recherche – et introduire dans ce dialogue une dimension pluriannuelle ainsi qu’une réflexion sur le partage et l’utilisation des locaux ; – établir un dialogue de gestion avec les directeurs d’unités de recherche ;
 construire et mettre en œuvre un outil d’analyse détaillé des activités confiées aux personnels BIATOSS pour faciliter la réallocation des moyens ;
 s’attacher, en matière de ressources humaines, à raisonner sur le stock des emplois disponibles et non sur le seul flux des emplois vacants ;
 associer davantage les instances à la définition du périmètre du dialogue de gestion et de ses modalités de mise en œuvre ;
 faire précéder ce dispositif d’une analyse préalable du contexte budgétaire et des marges de manœuvre dont dispose l’établissement afin de rendre le dialogue et les engagements pris à cette occasion plus opérationnels ;
 développer une approche pluriannuelle dans les mécanismes d’allocation des moyens et dans le dialogue de gestion.

Renforcer la vision consolidée de l’ensemble des moyens

 respecter des obligations réglementaires qui prévoient que les universités doivent présenter, avec leur budget, une vision consolidée de l’ensemble des moyens concourant à leurs activités, et notamment les moyens apportés par les EPST.

Développer les ressources propres

 intégrer dans les processus d’allocation des moyens des dispositions qui favorisent le développement des ressources propres ;
 améliorer la qualité du suivi du recouvrement des ressources propres et intégrer cette problématique dans le dialogue de gestion ;
 asseoir le développement des ressources propres sur une meilleure connaissance des coûts des activités, ce qui passe par un déploiement plus rapide de la comptabilité analytique.

Assurer un bon financement des charges générales liées au développement
des ressources propres

 inclure dans les conventions de fonctionnement des différents projets financés dans le cadre des appels à projet et du PIA une évaluation réaliste des charges indirectes induites par chacun des projets, ainsi que les dispositions par lesquelles celles-ci seront restituées aux établissements.

Maîtriser le volume horaire et le coût de l’offre de formation
 mettre en œuvre et utiliser effectivement un outil permettant de prévoir et de maîtriser le volume horaire de l’offre de formation.